学之智｜中国政府部门债务现状，中国的政府部门债务风险主要集中在地方政府的隐性债务上

（学之智经济原创）

同美国、日本以及欧洲国家相比，中国的政府部门杠杆率并不高，整体债务风险可控。

发达经济体政府部门负债主体主要是中央政府，地方政府债务比重较低。

中国政府部门的债务结构存在较大差异，中央政府债务比重偏低，地方政府债务比重偏高，且存在较大规模的地方政府隐性债务。

中国的政府部门债务风险主要集中在地方政府的隐性债务上。

政府部门整体债务风险可控



整体而言，中国政府部门债务水平不高，不存在明显风险。
横向比较来看，中国政府部门杠杆率低于大部分国家和经济体。
截至2023年三季度，中国政府部门（包括中央和地方）杠杆率为53.8%，在国际上处于中等水平，整体政府债务风险可控。
即便算上地方政府隐性债务，广义政府负债率大约在95%-110%，也低于发达国家平均水平，整体负债率尚处在合理水平。
根据国际清算银行的统计口径，中国政府部门杠杆率为79.4%，不但低于大部分发达经济体，而且也低于阿根廷、巴西、印度等主要新兴经济体。


中央政府杠杆率较低，债务压力较小。
截至2023年三季度，中央政府杠杆率为22.6%，在全球处于很低的水平，债务余额大约28万亿元。
地方政府显性债务风险可控，杠杆率处于合理水平。截至2023年三季度，地方政府杠杆率为31.2%，债务余额大约39万亿元。
地方政府显性债务始终控制在全国人大批准的限额之内，与经济发展水平相匹配，不存在明显风险。
中央政府和地方政府显性债务余额合计约67万亿元，整体规模并不大，远低于2022年超过120万亿元的GDP规模。
要知道，债务余额是历年累计的结果，是个存量数据。
GDP是当年的经济生产总值，是个流量数据。
存量数据和流量数据存在非对等关系，即便债务超过GDP，也并不表示存在风险，更何况中国政府部门债务远远低于每年创造的GDP。


与此同时，中国政府每年获得持续增长的财政税收收入，并且掌握的资产规模远远超过了债务规模，能够完全覆盖存量债务。
2023年全国公共财政收入达到21.7万亿元，同比增长6.4%，只需不到三年的收入就能覆盖存量债务。
根据国务院国有资产管理情况综合报告，截至2022年末，全国国有企业资产总额339.5万亿元、负债总额218.6万亿元，国有企业资产净额达到120.9万亿元。
这还仅仅是政府掌握资产的一部分，其规模就远远超过了政府部门负债规模。
中国政府还掌握有大量没有进行货币化计价并表的土地、矿产、森林等自然资源，这些都是政府部门潜在的资产来源。
总之，如果从年度资金收入流量以及掌握的资产存量来看，中国政府部门债务压力较小，拥有很大的回旋余地。


地方政府债务的结构性问题
虽然整体政府部门债务风险可控，尤其是中央政府债务压力较小，但是地方政府债务增长过快，且存在日益突出的结构性问题，尤其是隐性债务风险较重。

第一，地方政府债务扩张速度加快。过去二十多年，尽管我国采取了大量化解地方债的措施，但债务规模却持续增长。
2006年，地方政府杠杆率还不到10%；2011年就超过16%，并且超过了中央政府杠杆率；2013年上升到20%以上。
2015年新修订的《预算法》实施后，本应是化债窗口期，然而地方政府债务却迅猛增长，2018年之后变得更加严峻。
目前地方政府杠杆率已经上升到30%以上，如果不加以控制，按照目前趋势发展下去，未来还将持续攀升。


第二，地方政府债务存在结构性和区域性问题。从债务结构来看，发达国家大多是中央政府债务占比大、地方政府债务占比小。
中国却相反，2011年以来地方政府杠杆率就超过中央政府杠杆率。
由于中央政府发行国债融资成本要显著低于地方政府融资，中国的政府债务结构注定了融资成本偏高，偿债压力较大。从地域差异来看，东部地区的债务规模大且负债率底，风险较低。
部分地区的债务率较高、偿债压力较大，主要集中在经济不发达、产业发展落后、财力规模有限的中西部地区。


截至2022年末，省级地方政府债务规模排名前四位分别是广东省、山东省、江苏省、浙江省，各自达到2.51、2.36、2.07、2.02万亿元，四省合计占全国地方政府债务的比重达到25.6%。
如果加上北京市、上海市、福建省，东部7省市的地方政府债务占比达到34.5%，这些债务的风险相对较小。
如果再加上四川省、河北省、安徽省、湖北省、陕西省、山西省这6个债务率风险整体可控的省份，合计占全国地方政府债务的比值已经达到56.5%，已经超过半数。
存在偿债风险的地方政府，主要分布于其他债务规模并不大，但是财政收入能力更低的地区。


第三，隐性债务风险较重，这是地方政府债务的最主要问题。目前，中国对地方政府隐性债务的内涵和边界存在不同的认识，缺乏统一的界定标准。
因此，地方政府的隐性债务规模没有准确数字，大部分机构预测在50-70万亿元左右。
隐性债务的来源涵盖了地方政府融资平台、国有事业单位、保障性住房项目、棚户区改造项目等，甚至非融资平台的国有企业、地方金融机构不良资产、不规范PPP项目等也可以计入隐性债务。
其中，融资平台是风险的主要来源。


按照地方融资平台平均负债成本5-6%计算，地方政府每年需要为隐性债务支付利息超过3万亿元，占地方政府预算收入的30%以上。
在过去，土地财政对隐性债务形成有力支持，债务风险不明显。
近几年，受房地产下行的影响，作为重要还款来源的土地出让金收入大幅下降，使得地方财政资金吃紧，债务风险得以暴露。
如果不及时出台化债方案，降低偿债压力，可能影响到部分地方政府的正常运转。